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畜禽养殖企业监管是基层执法的重要组成部分，基层环境执法部门在办案过程中遇到规模以上畜禽养殖企业“涉水”违法案件时，经常因考虑法律位阶适用效力更高的《水污染防治法》；也有部分案件因考虑《水污染防治法》罚则过重、“过罚不当”而选择适用《畜禽规模养殖污染防治条例》。相比较而言，《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》关于畜禽养殖在大气污染、固体废物污染方面与《畜禽规模养殖污染防治条例》的罚则相差不大，但《水污染防治法》和《畜禽规模养殖污染防治条例》在畜禽养殖“涉水”环境违法行为的罚款幅度规定上相差太大，这种法律适用冲突一直困扰着环境执法部门。
某生猪养殖公司于2019年8月开始建设，2020年9月编制完成生猪养殖项目环境影响报告书并取得某市行政审批局的审批批复，《报告书》中关于污染物排放的要求为：“养殖废水经厂区污水处理站处理达到《农田灌溉水质标准》（GB5084-2005）中旱作标准及《畜禽养殖业污染物排放标准》（GB18596-2001）标准后用于灌溉周边山林，不外排”。2021年3月该公司建成并投入生猪养殖，2022年11月属地环境执法人员在现场检查中发现该公司在养殖污水处理站沼液收集调节池内安装1台1.1KW潜水泵，自2022年8月底起从污水处理站直接抽取未经有效处理的养殖废水对周边栽种的树木及农作物进行浇灌施肥，天气干旱的时候每天浇灌1次，雨季的时候2天浇灌1次，每次浇灌的时间大概10分钟、浇灌水量约为1立方。经采样检测，该公司连接沼液收集调节池的塑料软管内残留废水化学需氧量、氨氮、总磷、悬浮物等浓度均超过相应灌溉标准。经进一步调查，该公司于2018年起将生猪养殖项目周边150余亩的山地及农田全部租赁下来，用于消纳生猪养殖生产产生的废水。而该公司环评《报告书》中载明：“……消纳项目废水量所需山林面积约44145m²（约66亩），项目厂区周边均为大片山林，项目废水可全部用于山林灌溉”。
本案在基层环境执法过程中具有较为典型的代表性，关于“法律适用”问题有多种观点：一种观点认为本案采样数据显示超标排放，灌溉区域属于外环境，应适用《水污染防治法》第八十三条第二项关于“水污染物超标排放”的规定，罚款10-100万元；另一种观点认为本案在养猪污水处理站安装潜水泵的行为属“私设暗管”的行为，涉嫌不正常运行污水处理设施、以逃避监管的方式排放水污染物，应适用《水污染防治法》第八十三条第三项的规定，罚款10-100万元，同时应根据《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》的相关规定将企业负责人移送行政拘留；第三种观点认为本案是畜禽养殖污染物未经有效处理、超标灌溉的违法行为，违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十条的规定，与《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十一条规定的责任相适应，应适用此“条例”,罚款5万元以下。
1.从法律责任的构成要件来分析，《水污染防治法》第八十三条第二项关于“水污染物超标排放”的规定中包含了“超标”和“排放”两个要件，本案虽然采样数据显示超标，但“灌溉超标”的标准不等同于“超标外排”的标准，该公司的环评报告书并没有相应的对外排放标准，且根据环评报告对项目废水排放的要求以及该公司的实际排放情况，该公司有权向周边山林灌溉养殖废水，“灌溉行为”亦不等同于“排放行为”，本案在灌溉废水未超过周边土地消纳能力的情况下，并无“污染物排放到外环境”的事实；《水污染防治法》第八十三条第三项关于“逃避监管排放水污染物”的规定以当事人具有“主观故意”为要件，在本案中，该公司在养殖污水处理站安装潜水泵抽水浇灌的行为虽有“私设暗管”的事实，但当事人是根据环评要求将污水抽取灌溉、不外排，排放水量与地点均符合要求，尽管灌溉的水质不符合要求，也不足以认定当事人具有逃避监管的主观“排放”故意。
2.从案件的违法事实来分析，本案的基本违法事实是畜禽企业污水处理站未保持正常运行、养殖废水未经有效处理即超标灌溉的行为。养殖废水与生产废水具有不同之处、存在一定的利用价值，如果该公司利用私设的水泵或者管道向周边消纳范围内的山林排放经过有效处理的废水，则不涉及违法行为。如果本案调查的证据指向污水处理设施未保持正常运行，即使在当事人不具有逃避监管的主观故意前提下，可以适用《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十九条“未建设污染防治配套设施或者自行建设的配套设施不合格，也未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理，畜禽养殖场、养殖小区即投入生产、使用，或者建设的污染防治配套设施未正常运行的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”的规定，此条款关于“污染防治配套设施未正常运行的”规定不同于《水污染防治法》第八十三条第三项的规定，更侧重于畜禽养殖行业的特殊性、概括性责任，并未包含“逃避监管”的主观故意要件。如果本案在取证上侧重于证明当事人“畜禽养殖废水未经有效处理即直接浇灌”的事实，采样检测的数据是作为补充支撑“废水超标灌溉”的事实，则与《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十一条“排放畜禽养殖废弃物不符合国家或者地方规定的污染物排放标准或者总量控制指标，或者未经无害化处理直接向环境排放畜禽养殖废弃物的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期治理，可以处5万元以下的罚款。……”的法律责任规定相适应。当然，假设本案灌溉废水超标严重或违法行为持续时间过长、水量过大有可能会超过周边山林等灌溉区域的消纳能力，对地下水等环境造成危害后果，待进一步补充地质勘察、鉴定以及其他关联性证据后，本案则有可能定性为“超标排放至外环境”。
3.从法律效力位阶原理来分析，《水污染防治法》是全国人大制定的法律，适用于地表水体和地下水体污染的防治，《畜禽规模养殖污染防治条例》是国务院为了防治畜禽养殖污染，推进畜禽养殖废弃物的综合利用和无害化处理，保护和改善环境而制定的行政法规。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第十五条、十六条的规定可以看出，采用种植和养殖相结合、在与土地消纳能力相适应的前提下将粪肥还田是国家鼓励的畜禽养殖废弃物利用模式。部分执法人员在办理畜禽“涉水”污染案中会以“法律的效力高于行政法规”为指导原则，而一概直接选择适用《水污染防治法》，忽视了畜禽养殖行业污染防治的特别规定。笔者认为“法律适用”应以具体案件事实符合抽象法律规范规定为前提，具体问题具体分析，如在本案中，除已分析的《水污染防治法》第八十三条外，该畜禽养殖公司没有向水体排放污染物的事实，从《水污染防治法》中找不到对应的责任条款。同时可以看到，《水污染防治法》第五十六条规定：“国家支持畜禽养殖场、养殖小区建设畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施。畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转，保证污水达标排放，防止污染水环境。”该条款对畜禽养殖场排放废水的行为作了专门规定，但《水污染防治法》的法律责任里并没有明确直接和对应的罚则，在没有明确条款的情况下，可以依据其他相关条款实施处罚。《畜禽规模养殖污染防治条例》是对畜禽规模养殖的污染防治以及法律责任作出的特别规定，在《条例》没有与上位法相抵触的情况下，畜禽规模养殖造成环境污染的问题，适用该特别法的规定与本案的违法事实相符，也符合法律适用的原则。
